债务全纳入预算：怎样执行？益处与难关何在？

一、引言

在当前经济环境下，债务管理成为一个极其重要的议题。将债务全部纳入预算管理对政府、企业乃至整个经济体系都具有深远影响。随着经济的持续发展和金融市场的日益复杂，有效的债务管理成为保障经济稳定、可持续发展的关键要素之一。本文将全面探讨债务全部纳入预算管理的各个方面，涵盖其定义、实施背景、具体操作方法、所带来的益处以及可能遭遇的困境等。

二、债务全部纳入预算管理的概念

（一）债务的定义

债务是指一方（债务人）从另一方（债权人）借入资金或资源，并承诺在未来某一时刻归还本金及可能的利息。在不同主体中，债务表现出多种形式。对于政府，债务可能是国债、地方政府债券等，用于资助基础设施建设、公共服务等公共事务。企业的债务则可能源于银行贷款、发行债券等，旨在扩大生产、投资新项目等运营活动。

（二）预算管理的内涵

预算管理是规划、控制和评估财务资源的一种方法。它包括收入预算和支出预算的编制、执行、监控和调整等环节。通过预算管理，组织可以合理地安排资源，确保各项活动有充足的资金支持，同时避免资金的浪费和不合理使用。在政府层面，预算管理涉及对财政收入（如税收、非税收入等）和财政支出（如教育支出、医疗卫生支出等）的全面规划和管控。

（三）债务全部纳入预算管理的定义

债务全部纳入预算管理意味着将所有类型的债务，包括政府部门内部不同层级（中央政府、地方政府等）的债务，以及不同性质的债务（显性债务、隐性债务），都纳入统一的预算框架进行管理。这包括对债务的规模、结构、偿债计划等进行详尽的规划和记录，并在预算执行过程中进行严格的监控和调整。例如，地方政府之前可能存在一些未纳入正规预算的隐性债务，如通过融资平台举借的用于基础设施建设的债务，现在要全部纳入预算管理，使债务情况更加透明化、规范化。

三、债务全部纳入预算管理的实施背景

（一）防范债务风险的需求

过去，部分债务未纳入预算管理，导致债务规模和结构不明确，容易引发债务风险。例如，一些地方政府的隐性债务不断积累，若不加以控制，可能增加债务违约风险。一旦发生债务违约，不仅影响当地政府的信用，还可能引发金融市场动荡，对经济发展产生严重负面影响。通过将债务全部纳入预算管理，可以全面掌握债务情况，提前采取风险预警和防范措施，降低债务风险。

（二）提高财政透明度的要求

现代社会对政府财政透明度要求越来越高。公众希望了解政府的收支情况，包括债务状况。将债务全部纳入预算管理有助于提高财政透明度，让民众监督政府财政行为。这也有助于增强国际社会对本国财政状况的信心，对吸引外资、维持汇率稳定等具有重要意义。

（三）宏观经济调控的需要

债务是宏观经济调控的重要手段之一。政府可以通过调整债务规模和结构来影响总需求，进而调节经济增长速度、稳定物价水平等。将债务全部纳入预算管理后，政府能更准确地把握债务总量与宏观经济指标之间的关系，制定更科学合理的宏观经济政策。例如，在经济衰退时期，政府可以适度增加债务规模进行基础设施建设投资，刺激经济复苏；在经济过热时，通过控制债务规模防止通货膨胀加剧。

四、债务全部纳入预算管理的具体操作方法

（一）债务信息的收集与整理

首先要全面收集各类债务信息。对政府而言，需清查各级政府部门、国有企业的债务情况，包括已发行债券、银行贷款合同、应付账款等。在收集过程中，确保信息准确完整，建立详细的债务台账，记录债权人、金额、期限、利率等关键信息。例如，地方政府要梳理下属融资平台公司的债务，明确每笔债务的来源和用途。

（二）债务分类纳入预算

将债务按不同标准分类纳入预算。可按期限分为短期、中期和长期债务，分别在相应预算年度规划。也可按用途分类管理，如基础设施建设项目债务、民生项目债务等。例如，将修建高速公路的长期债务纳入交通基础设施建设专项预算，明确还款来源及预算支出安排。

（三）预算编制中的债务规划

编制预算时，要对债务进行全面规划。根据经济发展目标和财政收支状况确定合理债务规模。例如，预计下一年度财政收入增长快且有合适投资项目，可适度增加债务规模用于建设。同时，考虑债务结构合理性，平衡不同期限、利率的债务比例。预算编制中明确偿债资金来源，是通过财政收入偿还还是项目收益偿还等。

（四）预算执行中的债务监控

预算执行过程中，实时监控债务情况。建立债务监控系统，掌握债务增减变动。如发现债务规模超出预算范围或偿债压力增大等异常情况，要及时调整。例如，市场利率上升导致利息支出增加时，考虑调整债务结构，通过发行低利率债券置换高利率债务，或调整财政支出结构保证偿债资金足额安排。

五、债务全部纳入预算管理带来的好处

（一）优化债务结构

全面纳入预算管理有助于科学分析和调整债务结构。平衡短期与长期债务比例，避免短期偿债压力过大或长期财政负担过重。例如，政府可根据财政收入稳定性和项目投资周期合理安排债务期限结构，如有稳定长期收入来源，可适当增加长期债务用于大型基础设施项目，既满足建设资金需求，又平滑债务偿还压力。

（二）降低融资成本

债务纳入预算管理后更透明，信用评级机构和投资者能更准确评估债务风险。提升政府或企业信用等级，在市场上以更低利率获得融资。如地方政府债券因透明度提高在债券市场更易被接受，发行利率较低。企业亦然，规范债务管理增强信誉，在银行或债券市场享受优惠利率条件。

（三）增强财政可持续性

准确掌握债务规模和偿债能力，保障财政可持续性。合理规划债务确保财政收入覆盖本息偿还，避免财政破产风险。如通过预算管理提前规划偿债资金来源，如从特定税收、项目收益等安排，使财政长期稳定运行。

（四）提高资源配置效率

预算管理框架下，债务资金与其他财政资源分配结合，提高资源配置效率。债务资金投向高社会效益和经济效益项目。如重点投入教育、医疗、环保等民生领域或新兴产业培育，促进经济协调发展和进步。同时避免债务资金重复投入和浪费，确保有限资金发挥最大作用。

六、债务全部纳入预算管理可能面临的挑战

（一）债务清查的难度

将债务全部纳入预算管理初期，债务清查工作面临诸多困难。对于历史遗留债务，可能存在信息缺失、账目不清等问题。尤其是一些地方政府的隐性债务，形成过程复杂，涉及多个部门和单位，准确清查其规模和结构并非易事。